论执行难的制度成因及法律对策
人民法院执行工作是一项专业性、综合性的审判工作，又是涉及面较宽、改革性很强的社会工作。随着我国经济社会转型跨越发展，执行工作作为审判工作的落脚点和归宿，其地位作用越来越显著，已成为法院工作的一个“热点”问题。然而，人民法院执行工作中普遍存在的“执行难”问题却始终未能得到有效解决。执行难的原因错综复杂，固然有客观因素、主观因素和运行机制中的一些问题，但个别法律制度与条款的不科学，不仅严重制约了法院执行工作，降低了司法效率，而且形成了被执行人恶意规避执行的制度漏洞。笔者试图从法律制度层面，找寻一些成因和对策，以期对此问题的探讨有所裨益。
一、执行通知书送达的不合理性及其表现
《中华人民共和国民事诉讼法》第二百四十条规定：执行员接到申请执行书或者移交执行书，应当向被执行人发出执行通知，并可以立即采取强制执行措施。《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第24条规定：人民法院决定受理执行案件后，应当在3日内向被执行人发出执行通知书，责令其在指定的期间内履行生效法律文书确定的义务，并承担民事诉讼法规定的迟延履行期间的债务利息或迟延履行金。依据上述条款，每一个执行案件都需要送达执行通知书。
然而设置执行通知书的合理性，在实践中却值得怀疑。人民法院受理执行案件的依据是发生法律效力的民事判决书、裁定书、调解书；刑事判决、裁定中的财产部分；法律规定由人民法院执行的其他法律文书。既然据以执行的法律文书已经生效，被执行人对其为自己确定的义务是明知的。明知义务且拒不履行，那么进入执行程序后，就可以随时要求其履行，还有必要发出执行通知书吗？另外送达执行通知书还存在一些问题：一是为被执行人提供了规避执行的时间。尽管新民事诉讼法规定，向被执行人发出执行通知书，并可以立即采取强制执行措施，但立即强制执行的做法微乎其微。习惯做法是先送达执行通知书，并调查其履行能力，是否可以强制执行，还需会议研究决定，然后才通知被执行人执行的时间，大大增加了执行不能的风险。实践中，不发通知书还好，一发执行通知书，就等于变相通知恶意被执行人去转移、隐匿、变卖财产或隐匿行踪、外出躲避，使执行通知书成了逃跑通知书、转移财产通知书，人为加大了执行难度，造成了大量的“死案”。二是浪费了大量的时间。在法院的执行工作中，送达是个相当繁重的工作。据笔者所在的合水县人民法院统计，进入执行程序的案件，因被执行人地址变更、恶意规避，导致有35%左右案件无法直接送达被执行人。即便无法直接送达，仍然要调取找不到被执行人的证据，然后才能采取公告等方式送达。因此法院不得不花费大量的时间、人力和物力去送达，当事人还需花费公告费（间接加重了申请执行人的经济负担）。依照合水县人民法院2012年执行案件统计，共收执行案件254件，假定每个案件只有一个执行通知书，一个裁定需要送达被执行人，综合乡下和城区，每送一个法律手续需要半天，则执行员每年需要花费254天来送达（其中送达执行通知书需要127天），全年的法定工作日为250日，这样花费在送达上的时间为50.8%（其中花费在送达执行通知书的时间为50.8%）。两个执行员需用全年时间专门进行法律文书送达。由此看来送达执行通知书浪费了大量的时间。三是损害了法律的统一和尊严。被执行人所应履行的义务及履行义务的时间方式是人民法院根据案件实际情况和当事人的履行能力而确定的，是法定的履行期间，非依法定程序不得变更。而执行通知书规定的履行期间，由执行员指定履行期间去改变和延长经审判程序确定的法定履行期间，实际上是对人民法院生效法律文书实体部分的变更。从某种程度上说，这已成为二次判决行为，既不合理，也不公正，而且容易给当事人造成履行期间可以随意改变、无限期延长的错误认识，严重地损害法律的权威和尊严。因此，笔者认为执行通知书完全没有必要存在，送达执行通知书其实就是画蛇添足。
这样的条款不仅是不科学的，而且在一定程度上违背了公平正义的原则。虽然这两个法律条文体现了我国先礼后兵的立法理念，但却因违背公平正义的原则，对执行难的形成具有不可推卸的责任。
二、查询被执行人银行存款的制度缺陷
《中华人民共和国民事诉讼法》第二百四十二条第一款规定：被执行人未按执行通知履行法律文书确定的义务，人民法院有权向有关单位查询被执行人的存款、债券、股票、基金份额等财产情况。人民法院有权根据不同情形扣押、冻结、划拨、变价被执行人的财产。人民法院查询、扣押、冻结、划拨、变价的财产不得超出被执行人应当履行义务的范围。从该条可以看出查询的主体为各级人民法院，查询的对象为被执行人(包括法人与非法人)的财产。查询不仅是执行工作基本的执行措施，而且往往是冻结划拨前必不可少的工作。通过查询、冻结与划拨，可以有效维护当事人的权益，实现公平正义。
三、送达中止执行裁定书及恢复执行通知书的制度缺陷
依据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十六条、二百五十八条和《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第104条规定，中止执行裁定书、恢复执行通知书应当送达当事人。根据上述法条可知，中止执行裁定书实属无奈之举，人民法院执行工作就是为申请执行伸张正义，兑现判决的结果，因此应该给申请人送达中止裁定，告知其执行案件的状态。但是送达被执行人就没有道理可言了，因为被执行人负有随时履行生效法律文书确定的义务，没有必要给被执行人送达执行裁定书。否则，就等于变相的告知被执行人，可以暂时不履行义务，在中止期间可以尽享逍遥自在。
同样的道理，恢复执行通知书可以告知申请人，但没有必要告知被执行人。因为告知被执行人，一是送达可能存在困难，二是再次变相通知被执行人去恶意转移隐匿变卖财产，导致出现像送达执行通知书一样的严重后果。
为被执行人送达中止执行裁定书及恢复执行通知书，不仅是不必要的，而且容易使被执行人怠于履行生效法律文书确定的义务，甚至导致转移财产规避执行，致使案件执行不能，从而引发执行难。
四、执行立法方面的缺陷
我国目前尚未制定独立的《民事强制执行法》，法律上对于被执行人逃避债务的行为缺乏相应的制约机制，好多执行问题没有系统性规定。现行民事诉讼法尽管增加了执行篇，但是总体上是纲多目少，过于原则，可操作性不强，无法解决当前执行各种案件中纷繁复杂的实际问题。
在民事案件执行过程中，常有被执行人对多个债权人负有给付义务，而其财产不足以履行全部债务的情形，此时就涉及如何分配被执行人现有财产的问题。解决这一问题，对于企业法人，适用了破产法律制度。对于公民、其他组织以及某些被撤销、注销或歇业时对其负有清算义务，且其现有可供执行财产较少的法人企业作为被执行人时，就要适用参与分配制度来处理这一问题。我国关于参与分配制度在民事诉讼法中并无规定，立法仅见于最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》这个以司法解释身份出现的规范性法律文件中，没有上升到“法”规范层面，且规定不明确，而现实的民事执行实务中又离不开参与分配制度，有关事项还需要国家立法机关作出明确的规定或修改。
在破产案件与执行的衔接问题上，破产程序作为一种概括执行程序，是民事强制执行程序的补充，两者共同维护着债的秩序的稳定。如果执行中发现可能导致破产的情形，则应转入破产程序，而破产程序优先于民事执行程序，破产程序一经开始，民事执行程序应当中止。这是因为，破产程序是一种概括执行程序，其目的在于以债务人的所有财产使全体债权人公平受偿。如果尚未执行完毕的债权因有执行名义而继续执行，该债权人势必获得个别清偿，则有悖于破产程序公平受偿之宗旨。我国现行法律没有赋予执行法官这一权利，而且自然人不适用破产制度，导致大量无财产案件不能通过破产程序正常退出执行程序。这些都需要制定相关的法律来规范。
五、从法律制度的设计上来破解执行难
执行难不仅严重地影响了人民法院的司法尊严，破坏了我国法制的权威，且损害了党和政府在人民群众中的威信。长期以来，因为法律制度的不健全等原因致使执行难成了困扰法院工作的一大顽疾，引起了社会的高度重视，且已经到了非解决不可的地步，应当深入剖析、科学谋划，从完善立法和优化制度设计的层面，在法律条款上来为法院的执行工作扫除障碍。一是取消送达执行通知书的条款。二是简化法院查询被执行人银行存款的程序，恢复基层法院、中级法院的查询权，并简化查询手续和提高信息化查询手段。三是取消给被执行人送达中止执行裁定及恢复执行通知书。四是完善现行法制，建议出台《强制执行法》，加大执法和监督力度，保障司法的威严。
在现行法律体系下，我国把强制执行程序归入到《民事诉讼法》中，且规定执行机关是人民法院，执行行为兼具行政行为和司法行为于一体。有些法院还专门把执行庭升级为“执行局”，广泛地承担有关执行事务。“审执不分”已是民事执行效率低下的制度性原因，应当尽快制定一部《强制执行法》，最基本的规定就是把执行机关独立出来，让法院独立做审判工作，这也是司法体制改革的必然要求。
综上所述，执行难、执结率低、执结时间长与我国某些法律制度与条款的不科学、不公正存在必然的联系，从法律制度上健全立法，完善条款，既是现实的要求，又是广大人民群众的呼声。它不仅从制度上为执行难扫除障碍，而且对于及时保护当事人的合法权益，树立人民法院良好的司法形象，维护法律的权威具有十分重要的意义。
（作者单位及职务：合水县人民法院办公室、研究室主任）
